Esiste uno strumento europeo, gratuito e scientificamente fondato per capire davvero come funziona la tua amministrazione — e migliorarla in modo misurabile. Si chiama CAF. Ecco come funziona e come adottarlo anche in un comune piccolo.
Nelle settimane successive al voto, ogni nuovo sindaco e ogni nuovo assessore si trova davanti alla stessa scena: una scrivania, un programma elettorale, un’agenda piena di urgenze e — se è onesto con se stesso — una domanda che non sempre si riesce a formulare ad alta voce: ma questa macchina amministrativa, com’è messa davvero?
Non è una domanda banale. È probabilmente la domanda più importante dei primi cento giorni.
Eppure quasi nessuno la pone con metodo. Si va per intuizioni, per emergenze, per segnalazioni dei dirigenti di fiducia. Si interviene sui sintomi — lo sportello lento, il cantiere bloccato, il dipendente problematico — senza mai arrivare a una diagnosi organizzativa strutturata dell’ente nel suo complesso.
Il risultato è noto: interventi giusti nel posto sbagliato, energie disperse, risultati deludenti rispetto alle aspettative. Non per mancanza di volontà, ma per mancanza di metodo.
Un metodo esiste. È europeo, è gratuito, è validato da vent’anni di applicazioni in migliaia di amministrazioni pubbliche di ogni dimensione e tipologia. Si chiama CAF — Common Assessment Framework, e questo articolo spiega cosa sia, perché funzioni e come adottarlo concretamente anche in un comune di poche migliaia di abitanti.
La domanda che ogni nuovo vertice dovrebbe porsi per prima
La ricerca sul management pubblico ha documentato con consistenza un paradosso ricorrente negli enti locali: i problemi organizzativi che rendono lenta, costosa o insoddisfacente l’azione amministrativa raramente dipendono dalle persone. Dipendono dal sistema dentro cui le persone lavorano — dai processi, dagli obiettivi, dalla qualità della leadership, dalla coerenza tra strategia e risorse disponibili.
Un sindaco con un buon programma e un’organizzazione fragile ottiene risultati modesti. Un’organizzazione funzionante moltiplica anche le scelte politiche ordinarie. La differenza non la fa solo la politica: la fa la capacità organizzativa dell’ente.
Questa consapevolezza ha spinto, a partire dagli anni Novanta, i governi europei a sviluppare strumenti sistematici per misurare e migliorare la qualità delle pubbliche amministrazioni — non per produrre classifiche o adempimenti, ma per dare ai vertici politici e amministrativi una diagnosi affidabile del proprio ente e un percorso credibile di miglioramento.
Il CAF è il risultato più maturo e diffuso di questo percorso.
Cos’è il CAF: origine, struttura e fondamento scientifico
Il Common Assessment Framework nasce dalla cooperazione tra i ministri europei responsabili della pubblica amministrazione e dalla rete EUPAN — European Public Administration Network. Una versione pilota viene presentata nel maggio 2000; le revisioni successive seguono nel 2002, 2006, 2013 e infine nel 2020, con l’adozione unanime da parte dei Direttori Generali EUPAN a Helsinki il 28 novembre 2019.
Lo sviluppo del CAF 2020 è il risultato di un processo interattivo di due anni condotto dallo European CAF Correspondents Network insieme allo European Institute of Public Administration (EIPA) di Maastricht, che ospita il CAF Resource Centre europeo — il centro di riferimento per la diffusione del modello, la formazione, il database degli utilizzatori e la raccolta delle buone pratiche.
Il CAF non è un prodotto commerciale né una certificazione privata. È uno standard europeo di qualità costruito da istituzioni pubbliche per istituzioni pubbliche, ispirato al modello di eccellenza EFQM ma adattato alle caratteristiche specifiche del settore pubblico: la pluralità di obiettivi, la complessità del contesto normativo, la centralità del cittadino come destinatario e non come cliente, il ruolo del personale pubblico.
Il suo fondamento concettuale appartiene alla famiglia del Total Quality Management (TQM) applicato alla pubblica amministrazione. Nella PA il TQM non significa importare logiche aziendali private: significa assumere principi di buon governo organizzativo — orientamento ai risultati, centralità del cittadino, gestione per processi, coinvolgimento del personale, decisioni basate su evidenze, miglioramento continuo — e tradurli in strumenti operativi adattati al contesto pubblico.
La struttura del CAF 2020 è organizzata su nove criteri e ventotto sottocriteri, divisi in due blocchi:
I fattori abilitanti (criteri 1-5) descrivono come l’organizzazione funziona: leadership, strategia e pianificazione, persone, partnership e risorse, processi. Qui si valuta se la direzione politico-amministrativa è coerente, se gli obiettivi esistono davvero o sono solo dichiarazioni, se il personale è valorizzato, se i dati vengono usati per decidere, se i servizi sono organizzati per produrre risultati o solo per rispettare adempimenti.
I risultati (criteri 6-9) misurano cosa l’amministrazione produce concretamente: risultati verso cittadini e utenti, risultati relativi al personale, responsabilità sociale e impatto sulla comunità, risultati chiave di performance organizzativa. Questa parte sposta l’attenzione dal “cosa facciamo” al “cosa otteniamo” — una distinzione che nelle amministrazioni locali italiane è ancora spesso sottovalutata.
Il CAF 2020 rafforza rispetto alle versioni precedenti l’attenzione su digitalizzazione, agilità, sostenibilità, innovazione, collaborazione e partecipazione — temi ormai centrali anche per gli enti locali, soprattutto nel contesto delle riforme legate al PNRR.
Quante amministrazioni lo usano e con quali risultati
Le fonti EUPAN indicano che circa 4.100 organizzazioni pubbliche europee hanno utilizzato il CAF. Il modello è adottato in amministrazioni centrali, enti regionali, enti locali, organismi pubblici, scuole, agenzie — in contesti molto diversi per dimensione, funzione e tradizione amministrativa.
Diversi Paesi europei hanno incluso il CAF nelle proprie strategie nazionali di riforma amministrativa, riconoscendolo non come tecnica di autovalutazione isolata ma come leva di modernizzazione sistemica. In alcuni contesti nazionali l’adozione del CAF è stata accompagnata da programmi strutturati di supporto, formazione e riconoscimento delle organizzazioni che lo implementano con continuità.
Il riconoscimento formale avviene attraverso la procedura CAF Excellence Recognition (CER), che valuta la qualità del percorso di implementazione e attribuisce un riconoscimento europeo alle amministrazioni che hanno applicato il modello con rigore metodologico e prodotto piani di miglioramento effettivamente attuati. Questa procedura è condotta da valutatori esterni certificati — gli External Feedback Actors (EFA) — secondo standard definiti a livello europeo.
In Italia il Dipartimento della Funzione Pubblica e Formez PA hanno sviluppato materiali applicativi, strumenti di supporto e percorsi formativi dedicati, nell’ambito di programmi di rafforzamento della capacità amministrativa come il progetto C.R.E.S.C.I.T.A. Le esperienze documentate mostrano che il modello è applicabile — e produce risultati — anche in amministrazioni di piccole dimensioni, purché l’implementazione sia guidata con metodo e supportata dal vertice.
Perché è utile a chi ha cinque anni davanti
Un mandato amministrativo dura cinque anni. Sembrano tanti quando si vince: sembrano pochissimi quando si capisce quanto tempo richiedano i cambiamenti organizzativi reali.
Le evidenze disponibili sugli enti locali italiani mostrano tre fragilità ricorrenti, largamente indipendenti dalla dimensione dell’ente: obiettivi formalmente presenti nella documentazione programmatori ma mai tradotti in responsabilità operative concrete; processi costruiti per rispettare adempimenti normativi anziché per produrre risultati utili ai cittadini; personale potenzialmente capace ma scarsamente coinvolto nelle scelte organizzative e quindi poco motivato a cambiare le proprie modalità di lavoro.
Il CAF rende visibili queste fragilità in modo strutturato — con criteri, evidenze e punteggi, non con opinioni — e aiuta a trasformarle in un piano di miglioramento con azioni, responsabili, tempi e indicatori verificabili.
Per un sindaco o un assessore con una prospettiva di mandato, questo significa costruire nei primi mesi una base di conoscenza che vale per tutto il quinquennio: sapere da dove si parte, decidere dove si vuole arrivare, misurare i progressi nel tempo. Non con la logica dell’adempimento, ma con la logica del governo dell’organizzazione.
C’è inoltre una connessione diretta con gli strumenti già obbligatori per gli enti locali italiani. Il CAF non sostituisce DUP, PIAO, PEG, Piano della performance, controlli interni o misure anticorruzione. Può però funzionare come cornice ordinatrice che mette in relazione questi strumenti e aiuta a verificare se producano davvero miglioramento organizzativo oppure solo conformità documentale — una distinzione che chi lavora negli enti locali conosce bene.
Come si implementa concretamente, anche in un comune piccolo
L’obiezione più frequente è prevedibile: “queste cose vanno bene per i ministeri o per le grandi città, non per un comune con trenta dipendenti”. Le esperienze documentate dimostrano il contrario. Il CAF nasce proprio come strumento semplice, adattabile e gratuito, progettato per essere utilizzabile in organizzazioni pubbliche diverse per dimensione e complessità. Nei comuni piccoli e medi, l’assenza di strutture burocratiche rigide può addirittura facilitare l’implementazione.
Ecco il percorso, passo per passo.
- una decisione politica esplicita. Non una circolare interna, non una delega silenziosa. Una scelta dichiarata del vertice — sindaco, assessori, segretario, responsabili apicali — che chiarisca scopo, tempi e uso atteso dei risultati. Senza questo mandato, qualunque percorso di autovalutazione viene percepito come attività aggiuntiva senza effetti concreti, e si esaurisce senza produrre nulla.
- definire il perimetro. Un comune non deve autovalutare tutto in una volta. Può partire da un’area prioritaria: i servizi al cittadino, l’area tecnica, la gestione del personale, l’intera organizzazione. La scelta dipende da cosa il vertice vuole capire per primo. Meglio un perimetro limitato e ben fatto che uno esteso e superficiale.
- costituire il gruppo di autovalutazione. Le fonti europee sottolineano che il CAF è un progetto congiunto tra management e personale — e che il coinvolgimento dello staff è uno degli elementi più apprezzati nell’implementazione del modello. In un comune medio-piccolo bastano cinque-sette persone: il segretario, i responsabili di servizio principali, una o due figure operative che conoscano davvero i processi. Il gruppo deve essere rappresentativo, non simbolico.
- raccogliere evidenze prima di esprimere giudizi. Questo è il passaggio che distingue il CAF da un questionario di opinione. Il gruppo raccoglie documenti, dati, indicatori, tempi procedimentali, reclami, risultati di performance, feedback degli utenti. In un comune italiano questo significa partire da ciò che già esiste: DUP, PIAO, PEG, rendiconto, relazioni sulla performance, monitoraggi PNRR, dati sulle assenze, tempi di pagamento, accessi civici. Il CAF mette ordine in materiali spesso dispersi e mai letti insieme.
- svolgere l’autovalutazione. Il gruppo esamina criteri e sottocriteri, discute le evidenze, formula valutazioni condivise. Il punteggio non è il fine: è lo strumento per rendere esplicita la maturità dell’ente su ciascuna dimensione. L’errore da evitare è duplice — né autocompiacimento né lista di lamentele. Serve realismo documentato.
- il rapporto di autovalutazione. Un documento leggibile che evidenzi punti di forza, aree di miglioramento, motivazioni del punteggio e principali evidenze. Per un sindaco e una giunta, questo è il documento più utile del primo anno di mandato — a patto che sia scritto per orientare decisioni, non per finire in un archivio.
- il piano di miglioramento. Qui il CAF dimostra il suo valore reale. La diagnosi ha senso solo se diventa azione. Il piano deve contenere poche priorità — in un comune medio-piccolo, tre o sei — con azioni concrete, responsabili nominati, scadenze, indicatori di avanzamento e collegamento esplicito con PIAO, PEG e obiettivi dei responsabili. Non è un documento separato: alimenta la programmazione ordinaria dell’ente.
- monitoraggio e ripetizione del ciclo. Il CAF segue la logica Plan-Do-Check-Act e non si esaurisce in una fotografia istantanea. Richiede verifica periodica degli avanzamenti e una nuova autovalutazione dopo un periodo congruo. Solo così genera apprendimento organizzativo duraturo.
Tre situazioni concrete in cui il CAF ha fatto la differenza
Comune con problemi di front office e tempi lunghi. I cittadini si lamentano, i canali digitali dell’ente ricevono commenti negativi, ma nessuno riesce a individuare la causa vera. Il CAF — applicato ai soli servizi al cittadino — fa emergere sistematicamente che il problema non è il personale di sportello ma processi non standardizzati, responsabilità poco chiare, assenza di indicatori di servizio, debole coordinamento tra uffici. Il piano di miglioramento diventa una revisione di processo, non una caccia al responsabile.
Comune che non riesce ad attuare gli investimenti. Gli atti programmatori ci sono, i finanziamenti pure, ma i lavori non partono o partono in ritardo. Un’autovalutazione CAF centrata su leadership, strategia e processi fa emergere problemi di coordinamento interno, flussi informativi fragili, presidio insufficiente dei procedimenti trasversali. Il rimedio non è assumere più personale ma ridisegnare la cabina di regia politico-amministrativa e i cronoprogrammi condivisi.
Piccolo comune dipendente da poche figure chiave. Funziona grazie all’esperienza di due o tre persone, ma quando questi vanno in pensione o si ammalano l’organizzazione si inceppa. Il CAF rende visibile questo rischio e indica la strada: standardizzare procedure, documentare processi, trasferire conoscenza organizzativa, ridurre la dipendenza dalle singole teste. Non è burocrazia: è resilienza organizzativa.
Una roadmap realistica per i primi cento giorni
Le esperienze di implementazione documentate indicano che un percorso CAF di primo avvio è compatibile con i tempi di un’amministrazione neoinsediata, anche in enti non grandi.
Entro i primi trenta giorni: decisione politico-amministrativa di avvio, scelta del perimetro, identificazione del referente interno.
Tra il trentesimo e il quarantacinquesimo giorno: costituzione del gruppo di autovalutazione e sessione formativa minima — non serve trasformare tutti in esperti, serve condividere linguaggio, criteri e finalità del percorso.
Tra il quarantacinquesimo e il settantacinquesimo giorno: raccolta delle evidenze e svolgimento dell’autovalutazione.
Tra il settantacinquesimo e il centesimo giorno: rapporto finale e selezione di tre-cinque priorità da integrare nella programmazione dell’ente.
Questa scansione permette al nuovo vertice di arrivare alla prima vera scadenza programmatica — DUP, PIAO, primo bilancio — con una diagnosi organizzativa fondata, non impressionistica.
Il valore che i documenti tecnici non misurano
C’è un effetto del CAF che le fonti europee documentano con regolarità ma che è difficile da quantificare: il percorso di autovalutazione crea uno spazio strutturato in cui i problemi organizzativi — spesso noti ma mai detti nel posto giusto — possono essere espressi, documentati e trasformati in priorità di miglioramento senza che diventino conflitti.
Nelle amministrazioni locali, chi lavora da anni conosce i nodi critici dell’organizzazione. Raramente li dice al momento giusto e nel modo giusto. Il gruppo di autovalutazione CAF è uno dei pochi contesti in cui questo può avvenire in modo produttivo, con metodo e con un obiettivo comune.
Per un’amministrazione neoinsediata, questo ha anche un valore politico-istituzionale non secondario: impostare il mandato su una diagnosi organizzativa trasparente dimostra serietà istituzionale oltre che volontà politica. Consente di dire ai cittadini — e di dimostrarlo nel tempo — che le scelte organizzative non sono casuali ma fondate su una lettura strutturata dell’ente e su un percorso verificabile di miglioramento.
In un momento in cui la fiducia nelle istituzioni locali è un bene prezioso e fragile, anche questo non è poco.
Come iniziare
Il CAF è gratuito. Il manuale ufficiale CAF 2020 è disponibile sul sito dell’European Institute of Public Administration (EIPA) e su quello di EUPAN. Il Dipartimento della Funzione Pubblica e Formez PA hanno sviluppato materiali applicativi in italiano, strumenti di supporto e percorsi formativi specifici, nell’ambito del progetto C.R.E.S.C.I.T.A. — incluso un corso attualmente attivo per la formazione di valutatori esterni CAF secondo la procedura europea CER.
Non servono grandi strutture per cominciare. Serve la volontà del vertice, un gruppo di persone motivate e un metodo. Il metodo esiste, è consolidato, è europeo e ha già aiutato migliaia di amministrazioni a capire dove si trovavano e dove volevano arrivare.
Cinque anni sono tanti per chi li deve aspettare. Sono pochissimi per chi deve cambiare un’organizzazione. Il momento giusto per iniziare non è dopo aver risolto le urgenze — le urgenze non finiscono mai. È adesso, nei primi cento giorni, quando tutto è ancora possibile e niente è ancora cristallizzato.
Riferimenti: EUPAN, CAF — Common Assessment Framework, www.eupan.eu/caf/ — EIPA, CAF 2020: Common Assessment Framework. The European model for improving public organisations through self-assessment, Maastricht, 2019, www.eipa.eu/caf-resource-centre/ — Dipartimento della Funzione Pubblica / Formez PA, Progetto C.R.E.S.C.I.T.A.
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